SSchritt für einen Moment in die uralte Vergangenheit. Wir schreiben das Jahr 2016. Michael Froman, der Handelsbeauftragte der Vereinigten Staaten, ruft zu den Waffen. Amerikanische Arbeiter und Unternehmen konkurrieren mit Firmen, die Subventionen und andere Vergünstigungen von ihren Regierungen erhalten. „Die Frage“, sagt er, „ist, was tun wir dagegen? Akzeptieren wir diesen Status quo oder arbeiten wir aktiv daran, ihn zu ändern?“ Herrn Fromans Wahl, im Einklang mit der jahrzehntelangen Handelspolitik seines Landes, ist Letzteres: Versuchen Sie, die Subventionen abzubauen, die den amerikanischen Exporteuren schaden und den Welthandel schädigen.
Kehren Sie jetzt in die Gegenwart zurück – mit einem Schlag. Amerikas Antwort auf die Frage von Herrn Froman wurde umgedreht. Anstatt zu versuchen, andere Länder dazu zu bringen, Subventionen zu kürzen, konzentriert sich die Biden-Administration unverfroren darauf, eine eigene Subventionsarchitektur aufzubauen, komplett mit den Arten von Local-Content-Regeln, gegen die amerikanische Beamte einst wetterten. Dank der im vergangenen Jahr verabschiedeten wegweisenden Gesetzgebung ist die Regierung bereit, Geld – möglicherweise mehr als 1 Billion US-Dollar in den nächsten zehn Jahren – für Halbleiter, erneuerbare Energien und andere umweltfreundliche Technologien auszugeben. Beamte haben begonnen, sich mit der Verteilung des Geldes auseinanderzusetzen. Einige der neuen Regeln traten am 1. Januar in Kraft.
Für viele in Washington – sowohl Demokraten als auch Republikaner – ist dieser neue Ansatz gesunder Menschenverstand. Sie glauben, dass dies der einzige Weg ist, wie Amerika seine industrielle Basis schützen, die Herausforderung eines aufstrebenden Chinas abwehren und die Wirtschaft auf ein grüneres Wachstum ausrichten kann. Aber für Amerikas Verbündete, von Europa nach Asien, ist es eine überraschende Verschiebung. Ein Land, auf das sie als Stütze einer Welt des offenen Handels gesetzt hatten, macht stattdessen einen großen Schritt in Richtung Protektionismus. Sie müssen ihrerseits entscheiden, ob sie Geld mit Geld bekämpfen und ihre Subventionen erhöhen, um den amerikanischen entgegenzuwirken. Wenn das Ergebnis ein globaler Subventionswettlauf ist, könnten die Nachteile ein zersplittertes internationales Handelssystem, höhere Kosten für die Verbraucher, mehr Innovationshürden und neue Bedrohungen für die politische Zusammenarbeit umfassen.
Der erste große Riss in Amerikas Bekenntnis zum Freihandel kam, als Donald Trump Zölle auf Produkte aus der ganzen Welt erhob. In gewisser Weise ist es jedoch dieser zweite Riss – die gegenwärtige Aufstockung der Subventionen – der mehr wehtut. „Der Freihandel ist tot“, lautet die unverblümte Einschätzung eines hochrangigen asiatischen Diplomaten in Washington. „Es ist grundlegende Spieltheorie. Wenn eine Seite die Regeln bricht, brechen andere bald auch die Regeln. Wer stehen bleibt, verliert am meisten.“
Obwohl Subventionen seit langem Teil der amerikanischen Wirtschaftslandschaft sind, zeichnen sich die neuen Pläne sowohl durch ihren Umfang als auch durch ihre Amerika-zuerst-Betonung aus. Es ist unmöglich, sie mit einem genauen Preisschild zu versehen, da die meisten Subventionen in Form von Steuergutschriften gewährt werden, deren Gesamthöhe davon abhängt, wie viel Unternehmen produzieren. Doch die Gesamtwirkung wird enorm sein. Wenn der Investitionsrausch der Bundesregierung in den nächsten zehn Jahren 100 Milliarden Dollar pro Jahr erreicht, wie viele erwarten, wäre das ungefähr doppelt so viel wie ihre gesamten Subventionen im Jahrzehnt vor der Pandemie. Die Bank Credit Suisse glaubt, dass amerikanische Solarmodule Ende der 2020er Jahre die billigsten der Welt sein könnten.
Für Befürworter des Freihandels sind Subventionen an sich schon schlecht: Sie verbilligen Waren, die von einem Land produziert werden, künstlich und verringern die wirtschaftliche Effizienz. Amerikas neue Subventionen sind umso verwerflicher, weil sie in vielen Fällen verlangen, dass die Empfänger lokale Inhaltsschwellen erfüllen. Um eine Gutschrift in Höhe von 7.500 USD für den Kauf eines Elektrofahrzeugs zu erhalten, müssen Verbraucher ein in Nordamerika montiertes Auto kaufen. Mindestens die Hälfte der Batteriekomponenten in berechtigten Autos müssen ebenfalls in Nordamerika hergestellt werden. Wind-, Solar- und Erdwärmeprojekte werden alle kräftigere Subventionen erhalten, wenn sie amerikanischen Stahl und Eisen verwenden. Etwa die Hälfte ihrer gefertigten Komponenten muss ebenfalls in Amerika hergestellt werden. Und so geht die Liste weiter.
Amerikas protektionistische Wende hat zahlreiche Beweggründe. Chinas Aufstieg ist der Ausgangspunkt. Amerikanische Führer glaubten einst, sie könnten China dazu bringen, die schlimmste seiner Industriepolitiken einzudämmen. Diese Hoffnungen zerschlugen sich und machten der Ansicht Platz, dass Amerika eine eigene Industriepolitik braucht, um nicht von einem Konkurrenten in den Technologien von morgen abhängig zu werden. Die Besorgnis der Politiker über eine Unterbrechung der Lieferketten zu Beginn der Covid-19-Pandemie bestärkte diese Ansicht ebenso wie der Wunsch, Arbeitsplätze in der Mittelschicht zu fördern. Der Klimawandel ist ein weiterer Grund: Die Ausgaben für erneuerbare Energien werden voraussichtlich zu einer starken Reduzierung der CO2-Emissionen in Amerika führen.
Das wirtschaftliche Denken, das einem Großteil dieser Logik zugrunde liegt, ist zweifelhaft. Doch sein politisches Momentum ist vorerst unaufhaltsam. Das wirft zwei kritische Fragen für Länder auf der ganzen Welt auf. Wie groß ist die wirtschaftliche Bedrohung durch die amerikanischen Subventionen? Und wie sollen sie reagieren?
Töte mich verschwenderisch
Als Hauptziel der amerikanischen Maßnahmen sind die Antworten für China einfach. In Verbindung mit Exportkontrollen und Sanktionen sollen die amerikanischen Subventionen Geschäfte aus China anziehen. Dies bekräftigt das Engagement der chinesischen Regierung für mehr Eigenständigkeit, auch durch umfangreiche eigene Subventionen für die Industrie.
Für Amerikas Freunde sind die Antworten jedoch komplizierter. Als Joe Biden im August Amerikas Green-Tech-Subventionen gesetzlich unterschrieb (über den Inflation Reduction Act, bzw ich), wurde er in Europa mit Lob aufgenommen. Endlich war Amerika im Kampf gegen den Klimawandel an Bord. Und da in Amerika alles, von Autos bis zu Supermärkten, größer ist, wurde Herr Biden, finanziell groß rauszukommen, nur als die amerikanische Art angesehen, Dinge zu tun. Nicht länger. Handelsexperten in Europa warnten davor, dass Amerikas Subventionen Probleme für die Green-Tech-Ambitionen des Kontinents bedeuten. Bald genug sickerten diese Bedenken hoch. Im Dezember rief der französische Präsident Emmanuel Macron an ich ein „Killer für unsere Branche“. Die Kritik von Amerikas Verbündeten in Asien war gedämpfter, aber die politischen Entscheidungsträger dort sind auch frustriert über die Hinwendung zu nationalitätsbasierten Subventionen.
Die wütendere Reaktion in Europa ist zum Teil auf seine schwache Position zurückzuführen. Die durch Russlands Krieg gegen die Ukraine ausgelöste Energiekrise hat europäische Unternehmen hart getroffen. Der Kontinent hat sich bemüht, billiges Leitungsgas durch teures Flüssiggas zu ersetzen. Mit seinen reichlich vorhandenen natürlichen Ressourcen hat Amerika einen bestehenden Vorteil in Form niedrigerer Energiepreise. Die neuen Subventionen könnten ihm auch billigeren erneuerbaren Strom geben. Es gibt anekdotische Beweise dafür, dass Europa bereits Investitionen verliert. Northvolt, ein schwedischer Hersteller, überprüft seinen Plan für eine Fabrik in Deutschland zugunsten seiner bestehenden amerikanischen Betriebe. Andere werden folgen.
Diese Neuausrichtung ist selbst für einige Unternehmen ein Grund zur Sorge. Morris Chang, Gründer von tsmc, ein taiwanesischer Chiphersteller, schätzt, dass die Herstellungskosten in Amerika um 55 % höher sind als in Taiwan. Die Arbeit wird verdoppelt und nicht nur anders verteilt. Die Giganten der Chipherstellung ärgern sich darüber, Kompetenznetzwerke in ihrer fortschrittlichsten Fertigung aufzubrechen und die technologischen Vorsprünge aufzugeben, die ihre Existenz sichern. Untersuchungen der Boston Consulting Group deuten darauf hin, dass Investitionen zwischen 900 und 1,2 Billionen US-Dollar erforderlich wären, um weltweit mehrere autarke Halbleiterlieferketten aufzubauen, wobei die jährlichen Betriebskosten um 45 bis 125 Milliarden US-Dollar steigen würden.
Zumindest haben Amerikas Halbleitersubventionen nicht die gleichen Local-Content-Regeln wie seine Green-Tech-Subventionen. Amerikas Verbündete versuchen nun, es davon zu überzeugen, letzteres abzuschwächen. Präsident Biden deutet beruhigend an, dass Amerika „nie beabsichtigte, Leute auszuschließen, die mit uns kooperierten“. In der Praxis ist es jedoch nicht einfach, die Regeln neu zu erstellen. Die Gesetzgebung wurde präzise geschrieben und spezifizierte Dollarbeträge, Fristen und Bedingungen. Der Kongress müsste formelle Änderungen verabschieden – selbst in den besten Zeiten eine große Herausforderung und undenkbar, wenn das Repräsentantenhaus dysfunktional ist. Etwaige Anpassungen sind wahrscheinlich geringfügig.
Regierungen könnten Amerika theoretisch vor die Welthandelsorganisation bringen (wto). Die wtoDas Verbot von Subventionen mit Local-Content-Anforderungen ist eindeutig. Bisher besteht jedoch wenig Appetit auf eine solche Herausforderung. Wenn Amerika verlieren sollte, könnte es gegen das Urteil Berufung einlegen, was den Fall effektiv beenden würde wto kein funktionsfähiges Berufungsgremium mehr hat (dank Amerikas Entscheidung, Ernennungen zu blockieren). Ein weiterer Ausweg wäre, Zölle auf amerikanische Exporte zu erheben, die von unfairen Subventionen profitieren. Das könnte jedoch sehr chaotisch werden. Alles, von Autos über Sonnenkollektoren und Wasserstoff bis hin zu Halbleitern, wäre im Spiel.
Ins Spiel einsteigen
Stattdessen stehen Regierungen anderswo vor der unangenehmen Entscheidung, ob sie sich dem Subventionswettlauf anschließen wollen oder nicht. Es gibt eine wirtschaftliche Begründung dafür, an der Seitenlinie zu bleiben. Wenn Amerika seinen Steuerzahlern teure Technologien zahlt, sollten diese Technologien mit der Zeit für alle billiger werden. Egal, wie viel Amerika seinen Unternehmen entgegenschleudert, es kann nicht bei allen Produkten einen komparativen Vorteil haben. Einige Beamte in Asien klammern sich an die Hoffnung, dass ihre Regierungen und die in Europa Zurückhaltung üben werden. „Auf diese Weise könnten alle Nicht-Amerikaner gleiche Wettbewerbsbedingungen miteinander haben“, sagt ein japanischer Beamter.
Doch die Stimmen, die mehr Subventionen fordern, scheinen sich zu überwiegen. Das südkoreanische Umweltministerium hat Berichten zufolge die Autohersteller darüber informiert, dass die inländischen Subventionen für Elektrofahrzeuge auf Unternehmen beschränkt werden könnten, die ihre eigenen Servicezentren im Land betreiben, mit Ausnahme der meisten ausländischen Unternehmen. Japan unternimmt eigene Anstrengungen, um die Herstellung fortschrittlicher Halbleiter wiederzubeleben. Acht inländische Unternehmen, darunter Toyota, ein Autohersteller, und Sony, ein Elektronikunternehmen, gaben kürzlich die Gründung eines neuen Chipherstellers, Rapidus, bekannt. Im November versprach die Regierung 70 Milliarden Yen (500 Millionen Dollar) an Finanzmitteln für die Halbleiterforschung des Unternehmens.
In Europa fordern Politiker und Unternehmen eine Anpassung der strengen Beihilferegeln, damit die Regierungen die Industrie großzügiger unterstützen können. Diese Regeln sind eine der größten Erfolgsgeschichten des europäischen Marktes und tragen dazu bei, einen harten Wettbewerb zu gewährleisten. Doch in einem gemeinsamen Papier im Dezember argumentierten Bruno Le Maire und Robert Habeck, die Wirtschaftsminister von Frankreich und Deutschland, dass Änderungen erforderlich seien, um mehr Hilfe schneller in strategische Sektoren fließen zu lassen.
Amerikaner, die an der Ausarbeitung der traditionellen Handelsstrategie des Landes mitgewirkt haben, befürchten, dass ihr neuer Ansatz Bumerang sein wird. Susan Schwab, Handelsvertreterin von 2006 bis 2009, argumentiert, dass viele in Europa und Asien nur zu froh sein werden, wenn die Türen für industrielle Subventionen weit geöffnet werden. „Wir werden niemals so viel subventionieren oder so viele Barrieren errichten wie unsere Handelspartner“, sagt sie. „Deshalb ist es in unserem Interesse, dass es ein regelbasiertes System gibt und dass die Regeln durchgesetzt werden.“
Diese Meinung wird heute in den Hallen der Macht Washingtons kaum noch gehört. Katherine Tai, die derzeitige Handelsvertreterin, glaubt fest an Subventionen. Sie hat Amerika und seine Verbündeten aufgefordert, ihre Investitionen zu koordinieren, um ihren Einfluss zu maximieren. Theoretisch ist dies eine vernünftige Idee. Amerika möchte, dass seine Verbündeten in Asien und Europa sich seiner härteren Linie gegenüber China anschließen; seine Verbündeten wollen unterdessen unter dem Sicherheitsschirm Amerikas und der Unterstützung des Landes bei der Bekämpfung des Klimawandels weitermachen.
Doch selbst bei größter Aufrichtigkeit ist die Koordination zwangsläufig teuflisch schwierig. So wie Amerika an der Spitze der Halbleiterproduktion stehen möchte, wollen es auch die Regierungen in Asien und Europa. Alle haben nationale Champions, ganz zu schweigen von zahlreichen Startups, die um ein Stück vom Geschehen wetteifern. Da Amerika und seine Verbündeten mehr Hilfe anbieten, werden diese Firmen nur allzu gerne darauf eingehen. Dabei kommt es zu grenzüberschreitenden Doppelarbeit, Verschwendung öffentlicher Gelder und gegenseitiger Beschuldigung zwischen Ländern, die zusammenarbeiten sollen. Es kann Hunderte von Milliarden Dollar kosten, wieder zu verstehen, warum Amerika einst ein Gegner und nicht ein Befürworter von Subventionen war. ■
